La stratégie européenne en Asie-Pacifique / Indo-Pacifique

Par Mathieu Gotteland, docteur en histoire, Analyste et Rédacteur chez IPSA.

L’Union européenne (UE) s’est récemment dotée, le 16 septembre 2021, d’une « stratégie pour la coopération dans la région indo-pacifique ». La formulation d’une stratégie claire, définie, et ambitieuse de la part de l’UE peut surprendre, étant donné l’éloignement géographique, le peu d’intérêt d’un certain nombre d’États membres pour la région, mais aussi le relatif échec de la stratégie européenne pour l’Afrique (adoptée en 2005, actualisée en 2020)[1] et pour l’Asie centrale (adoptée en 2007)[2]. Elle s’inscrit pourtant dans quinze années de bouleversements géopolitiques dans cette partie du monde et fait suite à l’élaboration de stratégies nationales par plusieurs États membres : la France (2018)[3], l’Allemagne (2020)[4] et les Pays-Bas (2020)[5].

Dans un contexte mondial troublé, et marqué à la fois par la compétition sino-américaine et la guerre en Ukraine, quelle place y a-t-il dans cette région du monde pour une stratégie autonome de l’UE ? Peut-elle s’en tenir à la défense d’un multilatéralisme pacifique ou doit-elle succomber à la polarisation du monde ? Comment comprend-elle les enjeux politiques, économiques, sécuritaires dans l’Indo-Pacifique et aura-t-elle les moyens de ses ambitions ?

Après un rappel historique sur la notion d’Asie-Pacifique et d’Indo-Pacifique, afin de garder en mémoire les défis, les enjeux, et les limites d’une telle stratégie, nous nous intéresserons successivement à ses deux pôles : la Chine et l’Océan, pour enfin ouvrir sur les perspectives régionales et la position probable de l’UE en cas de conflit.

• L’invention de l’Asie-Pacifique et de l’Indo-Pacifique

La notion métagéographique d’Asie-Pacifique ou d’Indo-Pacifique, malgré son omniprésence médiatique ces dernières années, n’a rien d’une évidence. Il s’agit d’une notion floue, mouvante, construite pour servir un intérêt politique, un point de vue « occidental ».

L’Asie elle-même, l’Orient et, à plus forte raison, l’Extrême-Orient « n’existent pas »[6]. La culture classique européenne est pénétrée de ce centralisme d’une Grèce antique désunie, mais dont Delphes est le centre en même temps que celui de l’univers. Par opposition, l’Anatolie est « ce qui ce situe à l’est du monde civilisé », c’est-à-dire en langue grecque : l’Asie. Cette Asie enfle avec les découvertes et les intérêts de l’Europe : progressivement, elle recouvre le Proche-Orient, puis le Moyen-Orient. Les Indes, comme pour Alexandre le Grand, sont déjà le bout du monde. Cette grande région allant de « l’Asie du Sud » à « l’Asie de l’Est » devient donc, au fur et à mesure des investigations européennes, un autre Orient, plus lointain encore : l’Extrême-Orient[7]. La période de la montée en puissance de cette Europe dans cette grande région, puis de sa décadence, entre le grand XIX^e siècle et la Seconde Guerre mondiale, conforte ce terme.

Les grandes lignes de la géopolitique de la zone s’affirment déjà : la centralité de l’immense Chine, objet, comme la région elle-même, de la rivalité de deux grandes puissances, la profusion de puissances moyennes, le tout organisé autour de deux pôles : l’un continental et l’autre océanique.

Le Grand Jeu, c’est-à-dire la confrontation entre empire britannique et russe, amène la constitution de zones d’influence, d’États-tampons, et de blocs d’alliances. Quand autour de la Russie sont soudés les alliés français (1893) et chinois (1896), le Royaume-Uni sort de son isolement pour s’allier au Japon (1902). Cette dernière alliance, si elle concerne d’abord les intérêts britanniques en Chine et japonais en Corée (dans le texte de 1902), fait mention, lors du renouvellement de 1905, de la frontière indienne et de « l’Asie de l’Est ». Cette dernière devient une notion plus franchement japonaise suite au déclin progressif de l’empire britannique.

Après la Première Guerre mondiale, qui évacue le facteur russe (1917) et allemand (1918), puis à la conférence de Washington (1921) et à l’extinction de l’alliance anglo-japonaise (1923), la ligne de fracture se déplace. Le centre des tensions n’est plus le long de l’Himalaya, mais entre le Pacifique américain et « l’Asie de l’Est ». Ainsi nait la notion concurrente, et tout américaine, « d’Asie-Pacifique ». Faire appel à cette notion, ce n’est donc pas seulement rappeler la Guerre froide et la politique américaine du containment, mais un héritage beaucoup plus ancien, avec tout son cortège d’erreurs d’appréciation, de préjugés raciaux, de vestiges impériaux et de nationalismes, en Europe et en Amérique du Nord, mais aussi en Russie, au Japon et en Chine[8].

Le nouveau terme d’« Indo-Pacifique », d’invention plus récente, n’évoque pas immédiatement ces stigmates historiques et présente plusieurs avantages conceptuels, mais s’inscrit malgré tout dans ce temps plus long. Il fait état, lui aussi, d’un mythe, qui est mis au service d’intérêts politiques, et d’une vision binaire d’une zone extrêmement diverse et complexe[9].

1. Le pôle chinois

a- La rivalité sino-américaine

C’est au Japon d’Abe Shinzô que revient la paternité du nouveau concept d’« Indo-Pacifique ». Lors de son premier mandat en tant que premier ministre (2006-2007), il présente l’idée d’un « Arc de liberté et de prospérité », jouant déjà sur l’idée d’une alliance des démocraties, adeptes de l’économie de marché, en rupture avec le pragmatisme habituel de la politique extérieure japonaise[10]. Le but est, dès l’origine, de contrer la montée en puissance de la Chine dans la région. Dans la foulée, il propose l’établissement du désormais fameux Quad. Somnolent jusqu’à son premier sommet physique, en 2021, il réunit le Japon, les États-Unis, l’Inde et l’Australie. Il n’est d’ailleurs pas anodin que, jusqu’en 2019, ces quatre nations aient été les seules à formuler une stratégie claire concernant cette région « indo-pacifique ». Il s’agit pour Abe de renforcer les liens avec son protecteur américain, mais aussi de promouvoir un « pacifisme actif » qui ressemble déjà à un nouveau containment, de diversifier les accords de sécurité de l’archipel, et d’ancrer l’Inde dans le camp anti-chinois. À ce volontarisme japonais en matière de politique étrangère fait écho en 2008 la première intervention étrangère de la marine chinoise, contre la piraterie au large des côtes somaliennes, comme une confirmation de la montée en puissance militaire de la Chine et de sa volonté de projection[11].

Le 11 octobre 2011, Hillary Clinton publie dans Foreign Policy un article d’opinion, « America’s Pacific Century », donnant le coup d’envoi du « Pivot vers l’Asie ». Elle utilise encore le terme américain d’« Asie-Pacifique », et ne parle pas de confrontation ni de containment mais plutôt d’un rééquilibrage du partenariat, entre coopération et compétition. Néanmoins, elle insiste fortement sur les alliances avec l’Australie, la Thaïlande, les Philippines, la Corée du Sud et, tout particulièrement, le Japon. Les Nouvelles Routes de la Soie, ou One Belt One Road (OBOR), initiative lancée par Xi Jinping en septembre 2013, est une réponse directe de la Chine à ce défi américain. Enfin, l’élection de Donald Trump à la présidence des États-Unis, en 2016, durcit le ton, et installe durablement l’idée d’une confrontation régionale et mondiale avec la Chine. Cette rivalité stratégique profonde, après une période plus apaisée, mais sans remise en cause majeure du statu quo depuis la fin de la Guerre froide, est devenue une donnée fondamentale des relations internationales en ce début de XXI^e siècle.

b- Les relations sino-européennes

En quête d’autonomie stratégique, l’UE peine à trouver une troisième voie, qui passe par une promotion du multilatéralisme, et une vision plus pacifiée, plus inclusive des relations internationales, tout en défendant ses intérêts et ses valeurs. Aucune référence n’est d’ailleurs faite aux États-Unis dans sa stratégie indo-pacifique. Elle ne tient pas à se rallier à une alliance occidentale. Les objets de dispute sont pourtant nombreux, avec ce « concurrent économique » et « rival systémique »[12].

Le parlement européen a reconnu officiellement le génocide des Ouïghours, et l’UE a dans ce cadre imposé des sanctions individuelles aux principaux responsables depuis 2020. Le 19 juin 2020, une autre résolution s’inquiète de la dégradation de l’autonomie de Hongkong, et par voie de conséquence de la démocratie sur ce territoire. Le 9 juin 2022, il vote l’interdiction des produits de l’esclavage et du travail forcé, visant là encore les camps de travail dans le Xinjiang. Il promeut l’intégration de l’île de Taiwan aux organisations internationales (malgré son adhésion au « principe d’une seule Chine »).

Ces sujets s’ajoutent à la dénonciation d’une stratégie d’influence et de désinformation, aux inquiétudes quant au respect des droits des minorités et à la question tibétaine, aux craintes liées à la 5G, aux déceptions provoquée par la « diplomatie des masques ». Et l’accord sur l’investissement (AGI) qui devait rééquilibrer les relations économiques et redorer le blason de la Chine en Europe, bien que signé, est aujourd’hui bloqué par les sanctions et contre-sanctions sur la question du Xinjiang.

Plus grave encore : le bras de fer entre la Chine et la petite Lituanie, qui met à l’épreuve la solidarité des autres États membres à son égard et rend en grande partie caduque le grand forum 17+1, outil d’influence de la Chine en Europe centrale et orientale[13]. Enfin, la position de neutralité bienveillante de la Chine vis-à-vis de la Russie lors de la guerre en Ukraine, nouvelle pomme de discorde avec une UE qui est l’un des soutiens principaux de l’Ukraine agressée, prend bien plus de place dans les relations bilatérales que ne le souhaiterait le géant asiatique.

Le sujet est vital pour le continent européen. Hors si trois alliés américains dans la région s’abstiennent de condamner clairement l’invasion russe ou d’imposer à l’agresseur un régime de sanctions (l’Inde, les Philippines et la Thaïlande), le Japon, la Corée du Sud, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, mais aussi Singapour, petit pays pro-occidental mais qui tenait jusqu’ici à garder de bonnes relations avec tous les acteurs régionaux, les ont adoptées sans ambiguïté. Et le gouvernement taïwanais, qui voit dans la guerre actuelle une déstabilisation malvenue de l’ordre mondial et un possible catalyseur pour les ambitions chinoises sur l’île, sanctionne lui aussi la Russie[14].

2-  Le pôle maritime

a- Un élément de souveraineté et un facteur de neutralité

Certes, le concept d’Indo-Pacifique est né des préoccupations japonaises quant à la montée en puissance de la Chine, et la stratégie européenne en Asie-Pacifique est directement lié aux préoccupations liées à la rivalité sino-américaine. Mais la région compte un certain nombre de puissances moyennes, et beaucoup, comme le montre la guerre en Ukraine et à moins d’une grande vulnérabilité stratégique, ne tiennent pas à rejoindre l’un ou l’autre des blocs qui tentent de se constituer. Par ailleurs, une part considérable du commerce extérieur de l’UE transite par la mer de Chine du Sud et le détroit de Malacca. L’UE souhaite d’abord promouvoir le multilatéralisme, ses intérêts et ses valeurs, dans une logique de neutralité et d’autonomie stratégique. Cet état de faits, allié à la similarité de la vision indo-pacifique de l’Association des Nations d’Asie du Sud-Est (ASEAN), formulée en juin 2019, et qui ne mentionne, elle non plus, ni la Chine ni les États-Unis, sont des facteurs déterminants du rapprochement entre les deux blocs régionaux, acté en 2020 par la conclusion d’un partenariat stratégique[15].

Cela explique aussi l’insistance de l’UE dans la formulation de sa stratégie régionale pour les politiques économiques et maritimes non-confrontationnelles : sécurisation des chaînes d’approvisionnement, lutte contre la piraterie et le terrorisme, contrôle par les États locaux des domaines maritimes relevant de leur souveraineté, contrôle de la navigation aux points d’étranglement, mais aussi plus grande connectivité avec le continent européen et lutte contre le réchauffement climatique. L’UE peut se prévaloir dans ses différents domaines de son expérience propre : mission Atalanta au large des côtes somaliennes depuis 2008, stratégie de sécurité maritime adoptée en 2014, et plus récemment zone de coopération stratégique dans le golfe de Guinée[16].

Cette diplomatie douce, qui vise à renforcer les capacités étatiques locales et à sécuriser la région, est aussi un point important de l’action souhaitée de l’UE dans une autre sous-région : le Pacifique insulaire.

La France est naturellement l’État membre le plus intéressé à cette perspective. Elle y est présente au travers des PTOM de Nouvelle-Calédonie, de Wallis-et-Futuna et de Polynésie française. Leurs ZEE combinées représentent la majorité du domaine maritime français, avec plus de 5 millions de km². L’accord FRANZ, signé en 1992 avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande, organise non seulement la gestion des catastrophes naturelles, mais aussi la surveillance maritime et la coopération pour le développement durable et dans la lutte contre la criminalité transfrontalière[17].

b- Une frontière et un facteur de tensions

Mais si la vision partagée avec l’ASEAN et cette présence territoriale de l’UE dans le Pacifique Sud sont des facteurs de neutralité et de stabilité, il n’en reste pas moins qu’elles font de cette marche européenne un facteur de tensions. Malgré une forte présence américaine, australienne, néo-zélandaise et française dans le Pacifique insulaire, la région n’est pas unie face aux défis que présentent les ambitions régionales de la Chine. En témoigne récemment l’accord sécuritaire signé entre la Chine et les îles Salomon, et la protestation énergique de la Micronésie, État associé aux États-Unis[18]. La Micronésie est d’ailleurs le seul pays de la sous-région à appliquer des sanctions contre la Russie en solidarité avec l’Ukraine agressée. Les États membres de l’ASEAN sont eux-mêmes loin d’être unis sur leurs rapports à la Chine et à la Russie, et cette autre sous-région n’est pas non plus à l’abri d’une surprise stratégique, comme le laissent entendre les rumeurs de la construction d’une base navale chinoise au Cambodge, à Ream, malgré les dénégations des intéressés[19].

La dimension de défense de la stratégie européenne en Indo-Pacifique est d’ailleurs en contradiction directe avec ses ambitions plus pacifiques. Là encore, la France est en première ligne, et patrouille la mer de Chine du Sud de manière régulière et visible depuis 2016 ; cette dernière entretient par ailleurs des relations étroites avec le Quad, bien que sans le rejoindre formellement. France et Quad participent à des exercices navals communs en 2020 et en 2021, et les partenariats stratégiques avec l’Inde et le Japon sont très étroits. Celui avec l’Australie, mis à mal par AUKUS, devrait être relancé par les dernières élections sur l’île-continent[20].

La focalisation de l’UE sur le maintien d’une architecture de sécurité régionale libre, ouverte et fondée sur des règles, sa volonté d’une présence navale renforcée et de participation à des exercices navals multilatéraux, son insistance sur le respect du droit international et de la liberté de navigation l’opposent frontalement aux menées chinoises en mer de Chine du Sud et de l’Est. L’insistance de l’UE pour des règles de concurrence équitable vise aussi directement la Chine, malgré la signature de l’AGI.

La conclusion au niveau européen de partenariats stratégiques avec l’Inde en 2004 et le Japon en 2018  ne sont pas pour rassurer une Chine qui craint l’alignement sur les positions des États-Unis et du Quad. Les relations franco-chinoises se sont d’ailleurs récemment dégradées sur ces questions, et malgré l’insistance apparente de la France à ne pas faire une politique américaine en Indo-Pacifique, les autorités chinoises, sans surprise, condamnent avec la même fermeté la présence navale française comme américaine en mer de Chine du Sud.

• Conclusion et perspectives

Face aux échecs relatifs des grandes ambitions stratégiques de l’UE ces dernières années, et notamment aux difficultés rencontrées dans la redéfinition de ses relations avec le continent africain, mais en gardant aussi en mémoire la tiédeur de beaucoup d’États-membres vis-à-vis de la politique étrangère et de défense de l’UE, la question qui se pose est de savoir si l’Union aura dans la lointaine Asie-Pacifique les moyens de mettre en oeuvre un plan aussi extensif et hardi.

Les difficultés financières et économiques liées à la lutte contre la récente pandémie, et la mobilisation de moyens en solidarité avec l’Ukraine agressée, enjeu bien plus proche et immédiat, notamment pour l’Europe centrale et orientale, pose la question de manière plus aigüe encore.

Enfin, seuls trois États-membres, France, Allemagne et Pays-Bas, ont jusqu’ici articulé une vision indo-pacifique propre. Néanmoins, la Tchéquie, qui doit reprendre incessamment la présidence de l’UE à la suite de la France, a d’ores et déjà indiqué que, à l’exemple de cette dernière, l’Indo-Pacifique figurerait parmi les priorités régionales de son mandat. L’annonce est d’autant plus surprenante de la part d’un pays d’Europe centrale. Le scepticisme quant à la validité de la stratégie européenne et son application n’est en conséquence peut-être pas justifié[21].

Reste que les contradictions fondamentales de la stratégie européenne en Asie-Pacifique, entre évitement de la confrontation et fermeté sur le respect du statu quo géopolitique, risquent de se résoudre d’elles-mêmes, si la Chine reste cohérente et adopte vis-à-vis de l’organisation la position qui est la sienne vis-à-vis des États-Unis, du Quad et de la France. Ce statu quo n’est pour elle qu’une tentative de containment réminiscente de la guerre froide, visant à brider une montée en puissance naturelle et légitime, et à maintenir des États-Unis déclinants à la tête de l’ordre régional et mondial.

La zone ne manque pas de conflits larvés, de la volatilité de la situation coréenne à la question taïwanaise et aux revendications territoriales concurrentes en mer de Chine du Sud. La stratégie européenne, si elle est effectivement mise en oeuvre, interroge le futur positionnement de l’Union, surtout si un tel conflit impliquait la Chine continentale. Il est de notre avis que dans ce cas, et c’est l’un des principaux enseignements de la guerre en Ukraine, la volonté d’autonomie stratégique de l’UE et sa frilosité vis-à-vis de toute implication politico-militaire seraient vite oubliées au profit d’un renforcement des liens avec les organisations de sécurité existantes (Quad, AUKUS, ANZUS) ainsi qu’avec les pays dépendants de la protection des États-Unis (Corée du Sud, île de Taiwan) et les pays les plus vulnérables, inquiets d’un bouleversement de l’ordre international de type ukrainien qui remettrait en question leur propre souveraineté (Singapour, États côtiers en mer de Chine du Sud, Pacifique insulaire). Elle imposerait probablement à l’État agresseur un régime de sanctions semblable à celui actuellement en vigueur contre la Russie, malgré le coût énorme qu’elle s’imposerait de cette manière.

Bibliographie

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Feng Zhang, « Challenge Accepted, China’s Response to the US Rebalance to the Asia-Pacific », Security Challenges, vol. 12, n° 3 (2016), pp. 45-60

[1]    Groupe de travail sur la construction européenne, La nouvelle stratégie de l’Union européenne pour l’Afrique – un véritable multilatéralisme efficace?, novembre 2006, Friedrich-Ebert-Stiftung ; Pascale Joannin, La stratégie européenne pour un “New Deal” avec l’Afrique, 14 février 2022, Fondation Robert Schumann

[2]    « La stratégie de l’Union européenne pour l’Asie centrale », Allocution d’ouverture, par M. l’Ambassadeur Dr. Eberhard Kölsch, Représentant Permanent de la République Fédérale d’Allemagne auprès du Conseil européen, Strasbourg, 25 juin 2007

[3]    « La stratégie de la France dans l’Indo-Pacifique », février 2022, Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/fr_a4_indopacifique_022022_dcp_v1-10-web_cle017d22.pdf

[4]    « Ein Jahr Indo-Pazifik-Leitlinien: Eine Bilanz », 13 septembre 2021, Auswärtiges Amt https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/regionaleschwerpunkte/asien/indo-pazifik-leitlinien-fortschritt/2481664

[5]    « Indo-Pacific: een leidraad voor versterking van de Nederlandse en EUsamenwerking met partners in Azië », 13 novembre 2021, Rijksoverheid

[6]    Hugues Tertrais, « Introduction », Relations internationales, vol. 145, n° 1 (2011), pp. 3-11

[7]    « Philippe Pelletier, L’Extrême-Orient : l’invention d’une histoire et d’une géographie », Annales de géographie, vol. 690, n° 2 (2013), pp. 220-232

[8]    L’histoire a un rôle central dans les discours politiques des uns comme des autres concernant la stratégie régionale : Face à des États-Unis d’Amérique qui justifient la pérennisation de l’ordre existant par les combats de la Seconde Guerre mondiale, la Chine n’hésite pas à invoquer le navigateur du XV^e siècle Zheng He. Fabrice Argounès, L’Asie-Pacifique devient-elle chinoise ?, février 2012, http://www.gis-reseau-asie.org/fr/lasie-pacifique-devient-elle-chinoise

[9]    Rory Medcalf, « La Chine et l’Indo-Pacifique : multipolarité, solidarité et patience stratégique », Revue défense nationale, vol. 6 (2018), n° 811, pp. 79-87

[10]  « Mes prescriptions pour restaurer la santé de l’économie mondiale », Discours de M. Taro Aso, Premier Ministre du Japon, au Forum économique mondial, 31 janvier 2009

[11]  Vice-amiral Gérard Valin, « La lutte contre la piraterie au large de la Somalie », EchoGéo, n° 10 (2009)

[12]  https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/182/asie-orientale

[13]  Dont la Lituanie s’est récemment retirée. Stuart Lau, « Lithuania pulls out of China’s ’17+1′ bloc in Eastern Europe », Politico, 21 mai 2021

[14]  Samir Puri, Divisions in the Indo-Pacific over Russia’s invasion of Ukraine, 7 juin 2022, https://www.iiss.org/blogs/analysis/2022/06/divisions-in-the-indo-pacific-over-russias-invasion-of-ukraine

[15]  Damian Wnukowski, « Prospects for the Development of the EU-ASEAN Strategic Partnership », PISM Policy Paper, n° 18 (204), juillet 2021

[16]  Marianne Péron-Doise, « EU and “maritime multilateralism” in the Indo-Pacific », IRSEM Strategic Brief, n° 9, 9 juillet 2020

[17]  Rémy Louis Budoc, « Quelle association UE/PTOM à l’horizon 2014/2020 ?, Le cas du Pacifique Sud », Journal de la Société des Océanistes, n° 140 (janvier-juin 2015), pp. 21-38

[18]  « Le président des Etats fédérés de Micronésie appelle les Iles Salomon à repenser leur accord avec la Chine , Council Pacific Affairs, 3 avril 2022 ;

[19]  Ellen Nakashima, Cate Cadell, « China secretly building naval facility in Cambodia, Western officials say », The Washington Post, 6 juin 2022

[20]  Łukasz Maślanka, « “Global France”: The Significance and Consequences of Macron’s Policy in the Indo-Pacific », PISM Strategic File, n° 9 (101), octobre 2021

[21]  Communiqué de presse, Forum pour la coopération dans l’Indopacifique, 22 février 2022